1 引言
自2000年工程建设标准强制性条文制度确立至今，我国建筑标准强制性条文得到较大的发展，对保证建筑工程质量发挥了重要作用。但是，在这个发展过程中，强制性条文编制、审查、发布、实施和监督也凸显出很多问题，这些都是目前工程建设标准化工作必须面对并解决的。本文将简要介绍我国建筑标准强制性条文形成机制的现状，总结分析存在的问题和不足，并结合当前标准化工作改革大环境，提出优化改进的建议。
2 建筑标准强制性条文形成机制的现状
2000年，原国家质量技术监督局印发《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》，规定强制性标准分为全文强制和条文强制两种形式。同年，原建设部颁布了《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令第81号），明确了工程建设标准强制性条文的地位和作用。由此以后，我国建筑标准强制性条文确定原则与程序、表现形式和审查机构等也不断建立和发展。
2.1 强制性条文确定原则与程序
（1）确定原则
《实施工程建设强制性标准监督规定》明确规定：工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文；国家工程建设标准强制性条文由国务院建设行政主管部门会同国务院有关行政主管部门确定。建筑标准强制性条文一直遵循以上确定原则，但对下列情况，不予同意作为强制性条文：（1）条文规定的内容可操作性差；（2）标准条文制定中争议较大，且未完全取得一致的意见，（3）其他标准中的相应内容，已经作为强制性条文。
（2）确定程序
目前，我国建筑标准强制性条文由标准编制组负责起草和提出，先经标准审查会审定，然后由标准主编单位提请住房和城乡建设部专业标准化技术委员会初审后，再由住房和城乡建设部专业标准化技术委员会报送住房和城乡建设部强制性条文协调委员会审查。住房和城乡建设部强制性条文协调委员会组织审查后向国务院建设行政主管部门报送审查意见；国务院建设行政主管部门审定后在相应的标准发布公告中注明具体强制性条文编号。强制性条文确定程序见图1。

图1  强制性条文确定程序
2.2 强制性条文表现形式
目前我国建筑标准强制性条文均来自于工程建设标准，难免受制于工程建设标准的编写体例。强制性条文主要表现形式如下：
（1）绝大部分强制性条文以完整的条出现，但也有小部分以款的形式出现。有的强制性条文还配有示意图。
（2）2000年以来制修订的工程建设标准中强制性条文均采用黑体字标志，并在标准前言中注明；但2000年之前发布但未修订的标准，强制性条文则以《工程建设标准强制性条文（房屋建筑部分）》汇编为依据，在其单行本中未明确哪些是强制性条文，也未明确单行本为推荐性标准。
（3）大部分强制性条文直接规定需要强制的技术要求，也有部分强制性条文通过引用相关标准或条文作间接性规定。
（4）大部分强制性条文的技术要求以定量形式（或必须性、禁止性行为规定）表达，也有部分强制性条文的技术要求以定性形式表达。
（5）绝大部分强制性条文的用词采用“必须、严禁”和“应、不应、不得”等用词，也有少量强制性条文的用词采用“宜、不宜”和“可”等用词。
（6）强制性条文通常编写条文说明以阐述作为强制性条文的理由，也有少量强制性条文未编写条文说明。
2.3 强制性条文审查机构
2001年，原建设部成立了《工程建设标准强制性条文》（房屋建筑部分）咨询委员会（以下简称咨询委员会），用以协助原建设部标准定额司管理强制性条文。2012年，根据住房和城乡建设部标准化技术支撑机构调整方案，咨询委员会改组为“住房和城乡建设部强制性条文协调委员会（以下简称强条委）”。强条委由国务院住房和城乡建设主管部门和城乡规划、城乡建设、房屋建筑领域具有较高理论水平和丰富实践经验、熟悉和热心标准化工作的工程技术人员、研究人员和管理人员组成，负责开展城乡规划、城乡建设和房屋建筑领域工程建设标准强制性条文管理工作，具体任务为：负责对工程建设国家标准、行业标准，以及地方标准中的强制性条文进行审查，协助住房和城乡建设部对强制性条文进行日常管理和对强制性条文技术内容进行解释。
3 建筑标准强制性条文形成机制的问题分析
尽管我国建筑标准强制性条文取得了进展，但其形成机制仍然存在一些不完善和不适应的问题，不容忽视，需要认真研究并加以解决。
3.1 强制性条文确定原则与程序
（1）确定原则
1）与WTO/TBT协定对技术法规确定原则（保障国家安全、防止欺诈、保护人身健康和人身财产安全、保护动植物的生命和健康、保护环境）不完全相符，且强制范围覆盖不全，特别是涉及到消费者安全、健康和动植物生命、健康以及环境保护方面，尚未实现全面覆盖，部分重要领域尚处于不设防状态。同时，大量“红头文件”在工程实践中仍然发挥着强制性作用，且可能和强制性条文不一致，执行者无法准确掌握“技术法规”的具体要求。
2）强制性条文与一般性条文之间缺乏清晰的界线。一方面，工程建设标准强制性条文最初直接摘录自工程建设国家标准、行业标准，但当时标准数量庞大，难以从专业技术、实施和监管需求上，逐条深入分析并确认哪些内容适合强制，哪些内容适合推荐；另一方面，其后制定的一些国家标准、行业标准也未严格按《标准化法》及其实施条例、《建设工程质量管理条例》、《实施工程建设强制性标准监督规定》所规定的范围设置强制性条文。归结到一点，就是没有形成具体、可操作的强制性条文形成机制，强制性条文的确定存在较大的模糊性。因此造成强制性条文中含有部分不宜强制的技术要求，一般性条文也存在一些需要强制的技术内容。
3）强制性条文缺乏系统性和稳定性。强制性条文由标准编制组提出，由于标准编制组对强制性条文的理解不够深入，未必能把控强制性条文体系构架，致使强制性条文欠缺系统性；同时强制性条文均附着于各本标准，受标准制修订的影响大，且相关标准制修订不同步，使强制性条文处于不稳定状态。这种不稳定状态，也会影响到强制性条文的严肃性和权威性。
4）部分强制性条文强制范围过宽，不利于技术进步和创新。如检测方法类条文和具体施工技术条文不应强制。检测方法类条文只是提供试验、测量或分析方法等，不直接涉及性能指标，更不涉及安全、卫生和环保等指标，方法强制后不能随着技术进步而不断改进。具体施工技术条文也是如此。同时，由于我国工程建设标准修订间隔期一般较长，一旦“强制”不当，会造成较大的负面影响和损失。
5）强制性条文与一般性条文的地位和关系不明晰。《实施工程建设强制性标准监督规定》等法律规范对强制性条文必须执行作了规定，但对一般性条文是否需要执行、如何执行并没有明确规定。强制性条文与一般性条文之间的地位有何差别、关系如何，在理论和实践上均未能形成共识。一般性条文对强制性条文的技术支撑作用难以发挥，更难以配套联动。
（2）确定程序
1）强制性条文提出和确定程序不科学。第一，可能因对强制性条文的理解不够深入等原因，标准编制组提出的强制性条文可能不够严谨，且受主观意识影响大；第二，强条委只能被动地对强制性条文进行审查；第三，标准主管部门对经强条委审查确认的强制性条文进行修改，但没有形成制度，随意性较大。
2）强制性标准（强制性条文）编制程序透明度不够。强制性标准立项计划没有与推荐性标准相区分，且强制性标准征求意见没有显化并单独列出，导致不能广泛地吸纳社会相关各方的意见；标准发布公告中只有强制性条文编号，没有公布强制性条文全文，强制性条文的执行者和监管者都无法提前应对。甚至部分企业不知道强制性标准（强制性条文）的制定程序，也不知道强制性标准（强制性条文）内容的获取途径，因此在执行上可能无所适从。
3）强制性标准（强制性条文）修订不及时。强制性条文的技术指标对工程建设影响较大，甚至有些问题只有通过强制性条文的实施才能得以显现，因此，一旦发现问题，若得不到及时修订，会给经济、技术乃至社会的发展造成不必要的负担。由于强制性条文附着于标准，而标准修订间隔期一般较长，使得强制性条文的修订难以及时进行。
4）强制性条文的确定缺乏协调机制或协调力度不够。由于强制性标准和推荐性标准都由国务院工程建设主管部门制定，强制性条文随相应标准经住房和城乡建设部逐项以公告形式批准发布，造成了不同标准的强制性条文之间、不同标准的强制性条文与一般性条文的重复、交叉，甚至矛盾，影响其实施和对实施的监督。
3.2 强制性条文表现形式
（1）部分强制性条文以款的形式表达，适用范围模糊；部分强制性条文的强制对象不具体，或缺乏行为对象，影响强制性条文的实施和监督。如《电气装置安装工程 高压电器施工及验收规范》GB50147—2010中第5.2.7条仅第6款为强制性的，执行时易造成整条的意图、范围不清晰，造成割裂。又如《倒置式屋面工程技术规程》JGJ230—2010第4.3.1条规定，“保温材料的性能应符合下列规定…”，脱离规程的适用范围和章节设置，单独作为执法依据，让实施者和监管者都无所适从。
（2）《工程建设标准强制性条文》汇编的强条，与2000年以前制定的标准（未明确具体强制性条文）不一致，或摘录自当时批准的推荐性标准，这样在执行中存在矛盾。如《城镇直埋供热管道工程技术规程》CJJ/T 81—98为推荐性标准，但其第3.1.2条纳入了《工程建设标准强制性条文（城镇建设部分）》2000年版。
（3）强制性条文引用非强制性条文的内容，造成混乱。如《城市居住区规划设计规范》GB50180—93(2002年版)中第3.0.2.1款规定“居住区用地平衡表的格式，应符合本规范附录Ａ第A.0.5条的要求…”，但该标准附录A第A.0.5条本身又不是强制性条文。强制性条文引用非强制性条文，扩展了强制内容，但又不明确，在执行中会造成混乱。
（4）部分强制性条文程度用词不妥。如《城镇燃气设计规范》GB 50028—2006中第8.8.1条 “…设计压力不大于0.4MPa的气态液化石油气、气态液化石油气与其他气体的混合气管道可采用钢号Q235B的焊接钢管…”。程度用词不严格，或需要对例外情况作出规定，不符合强制执行的本意。
3.3 强制性条文审查机构
（1）行业代表性不够。强条委目前有委员59人，相对所涉及的行业和领域之多而言，委员数量和行业代表性均显不足。同时由于人数限制，部分专业专家人数偏少，难以真正做到技术协调和利益均衡，有时甚至妨碍工作的有效开展。
（2）运行机制有待完善。作为一个专家工作机构，强条委委员来自政府主管部门、企事业单位等，难免受到自身业务工作、经营管理等主客观的压力，有时不能保证工作质量和效率，工作协调难度较大。
（3）强制性条文发展规划缺失。尽管强制性条文通过清理，其基本体系框架已初步构建，但政府主管部门重视不足，且未明确强制性条文发展的方向和工作思路，更谈不上制定发展规划。
（4）经费欠缺。强条委作为政府主管部门的标准化技术支撑机构，政府持续稳定的经费支持是其工作顺利开展的基础，但实际上提供的经费很少。研究经费和工作经费长期匮乏，根本不能满足实际工作需要。
4 建筑标准强制性条文形成机制的改进建议
2015年3月11日，国务院印发了《深化标准化工作改革方案》，提出了整合精简强制性标准的改革措施。我国工程建设标准的改革工作也正在酝酿中。在此大背景下，针对强制性条文形成机制存在的问题和不足，需要从强制性条文确定原则与程序、表现形式、审查机构等方面进行改进优化。
4.1 确定原则与程序的改进建议
（1）确定原则
1）建议调整工程建设标准强制性条文的强制范围与WTO/TBT协定规定的技术法规的正当目标一致，并按专业逐步细化，例如结构安全、火灾安全、使用安全，卫生、健康与环境，资源节约和合理利用等。
2）建议加强顶层设计，建立完善结构合理的强制性标准体系框架，逐步取消分散的强制性条文；同时将现有强制性条文和骨干条文集中整合为核心强制性标准；制定发展规划，强化体系建设宏观调控，根据各专业的强制性条文的覆盖面和诉求，分清轻重缓急，按需设置具体强制性条文，并坚持“宁缺毋滥”原则。
（2）确定程序
1）立项阶段，申报单位要提出标准草案及强制性条文设置方案，同时主管部门应当组织立项咨询论证工作。
2）起草阶段，编制组要综合考虑技术、经济、社会效益及与现有强制性条文的关系，起草强制性条文。另外，强条委要加强对强制性条文起草的咨询、指导和协调。
3）征求意见阶段，要公开、广泛地征求政府部门、行业协会、有关企业以及社会公众的意见和建议，提高制定程序的公开性和透明度。
4）审查阶段，一方面，可采取集中审查，加强横向沟通和比较，严格执行准入标准，提高强制性条文的体系性和协调性。另一方面，建立事后审查准入机制，作为强制性条文审查制度的重要补充。特别是对尚有争议、有待工程实践检验的条文，可结合其实施效果和作用，评估强制的必要性和可行性。
5）发布阶段，改进强制性条文发布程序和形式，提高效力。建议将强制性条文与所依附的标准分开发布，如强制性条文由主管部门发布，而标准则由住房和城乡建设部标准定额司或其授权的标准化机构以通告或通知形式发布，以体现两者之间的差异，突显地位和效力的不同。同时，可实行强制性条文定期汇编出版并批准发布的制度（可与事后审查准入机制结合），且在指定的媒体上刊登有关信息。
4.2 表现形式的改进建议
（1）建议强制性条文为完整的条，其内容表达应当完整准确，强制对象和行为应明确，文字表达应逻辑严谨、简练明确，不得模棱两可。款即便能完整地表达技术要求，也建议独立成条表述，以与该条其他款作区分。强制性条文中的示意图仅用于说明，不应作为强制性内容。
（2）严格依据确定原则，对2000年以前制定的标准中需要强制的技术要求进行重新确认（复审）。确认强制性条文及其标准继续有效的，标注强制性条文并重新发布、出版；标准需要修订的，取消其强制性条文并组织修订；确认标准废止的即行废止，其强制性条文也随之废止。
（3）强制性条文不引用非强制性条文（或标准）和其他标准强制性条文的内容。这种引用将造成强制范围扩展，会引起实施和监督的混乱。
（4）强制性条文的严格程度用词应准确。我国强制性条文的严格程度用词建议采用“必须、严禁”和“应、不应、不得”等用词，不应采用“宜、不宜”和“可”等用词。对例外情况，可用注表达。
4.3 审查机构的改进建议
（1）建议扩充强条委，增补各级住房和城乡建设管理部门、建筑消防管理部门、行业协会、监管机构（项目规划审查、施工图审查、质量安全监督、检验检测认证）、科研机构、高等院校、企业（包括规划、勘察、设计、施工、监理、建设、运营、加固、维修、物业管理单位）、材料产品供应商以及相关重要标准编制组、最终消费者等方面代表，使强条委具有更广泛的行业代表性。
（2）建议加强制度建设。一方面，可在部门规章或规范性文件中明确强条委的工作职责，另一方面，强条委自身做好建章立制，强化强条委管理职能。
（3）建议组建强条委常务委员会，负责与政府主管部门就全文强制标准和强制性条文的发展展开沟通和对话，讨论确定全文强制标准和强制性条文重大问题或共性问题处理方案。同时，按领域和专业设立专业（专题）工作组，承担专业领域强制性条文审查等各项具体工作，负责强制性条文解释等工作或专项任务。
（4）建议建立工作经费支持长效机制。政府主管部门应将强条委工作经费纳入财政预算，保证经费来源稳定，并建立经费使用管理制度。
5 结束语
当前，我国标准化改革工作正处于全力推进的关键时期，建筑标准强制性标准（强制性条文）的改革与发展也十分迫切与重要。本文对我国建筑标准强制性条文形成机制进行了阐述与分析，并结合当前标准化工作改革的有关要求，提出强制性条文优化改进的建议，以供参考。