□金磊

　　“安全城镇化”建设需要综合减灾的顶层设计
　　2014年4月，国家发改委公布25项“十三五”规划前期研究重大课题，并强调这是有助于市县改革的城镇化规划、是中国第一个百年目标的重要节点。但纵览这些议题，可以明显发现，除有涉及生态文明（而非生态安全）、应对全球气候变化（而非中国综合灾情）的议题外，并没有关于城乡综合减灾战略规划研究的命题。据此，要结合中国新型城镇化建设目标及公布的《国家新型城镇化发展规划（2014～2020年）》展开真正综合安全的防灾减灾规划研究，是新型城镇化必须具备的总体安全观。
　　如京津冀一体化是个大战略，其区域范围有21.6万平方公里，整个区域有京津双核作为国际中心，还有若干副中心。这么多层次的中心，势必形成多核多圈层的都市圈网络结构。在生态安全层面，如何在这一大背景下限制高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企业生产，如何为超大城市的安全承载力“减负”，都是做顶层设计规划的因素。在防灾减灾上要努力打造京津冀联手的“灾区”通信网，举办跨区域防灾应急通信拉动演练活动等，也是必须研究和实践的课题。要适应新型城镇化不同等级城乡一体化的发展格局，必须编制可形成新秩序的顶层规划，不仅要解决一系列防灾减灾主题，还要做出重大突破的是实现“多规合一”，即从综合减灾层面将“十三五”规划与城市正启动的总体规划统一起来，真正实现为保障新型城镇化安全健康发展的“多规合一”的规划。
　　新型城镇化给安全发展留下太多的命题。如：城镇化的快速发展使城镇规模上的安全防灾社会属性凸显，这不仅有“产城互动”的安全规划设计，更有亟待普及的安全减灾意识。面对营造不同等级的城镇化发展格局，至少要有能科学界定事故风险的“安全距离”，能够明确回答如下问题：何为个人可接受的风险标准？何为城市社会可接受的风险标准？如何处置灾变条件下个人与社会可接受的风险标准？何为城市社会可接受的风险标准？如何处置灾变条件下个人与社会可接受的风险标准？
　　为此，在顶层设计上有三点考虑：（1）住建部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制。尽管近10年来，各级城市总体规划中都有了防灾规划篇，但事实上其并未在城市防灾规划建设中起到作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也源自它尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接，此种状况必然要改变，否则城镇化安全发展就无实施总纲目；（2）城镇化建设要抓住时机，改变“不设防的农村”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提，但现实的问题是全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障，而量大面广的农村住房却缺少本质安全的设防；（3）城镇化建设如何借鉴灾害经济学与巨灾保险学的思路，促进灾害保险的真正落实。自2004年至2014年，我国每年的中央一号文件都对发展量大面广的农村保险有指导意见，这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。
　　中国新型城镇化的安全顶层设计不仅要分别为大城市与小城镇的界别找到安全建设思路，更要以提升城市安全运行质量为前提，不断创新城市综合防灾规划的对策与模式。比如要清晰京津冀等大城市群的一体化防灾顶层设计思路。不仅要研究一体化的度量评价标准，更要研究一体化规划之原则，更要确定一体化的实施措施，即建立有效的“三地”协调应急机制、推进区域内协同立法及大规模“落地”、统一区域内危机事件的集成化处置对策与信息化平台建设、突出区域内一体化但又有重点责任的安全防范原则等。所有这些是综合减灾“大安全”的思路，是当下我国新型城镇化从大城市到县（域）乡镇应真正落实的对策。

　　关注超大城市面对的自然灾害风险因子
　　城市人口密集，各类设施高度集中，一旦发生大地震等自然灾害，造成的损失极其严重，灾害放大效应明显。据2014年7月中旬世界气象组织的最新报告，自1970年至2012年，全球发生了8835次极端事件，已致194万人死亡且造成2.4万亿美元损失。《联合国2013年全球减灾评估报告》也披露，一直以来各种自然灾害的直接与间接损失至少被低估了50%。城市化进程中的潜在风险必须引起人们的足够重视。
　　值得注意的是，最严重的十大灾害主要发生在最不发达国家和发展中国家。所以要从城市自然灾害承灾体的角度去分析城市，尤其要研究特大城市自然灾害的复杂系统问题。城市自然灾害系统由致灾因子、城市人类社会环境的暴露度和承灾体脆弱性三部分组成。城市自然灾害风险大小取决于致灾因子发生的强度和概率、人类社会环境系统的暴露和承灾体的脆弱性。全球极端灾害事件及快速城市化的发展，必将直接影响城市中既有灾害风险要素和风险水平。
　　“大城市病”的来势汹汹，不仅表明了人们敬畏自然与历史不够，更显示出千篇一律已成为中国大城市的缩影：群楼高耸的逼仄空间，寸草不存广场上的烈日炙烤，逢暴雨即涝且堵的城市交通、生命线系统频发塌陷、断电的现象，都使大城市人的生活失去了尊严，更拷问着城市生命线系统关键基础设施的可靠性与安全保证能力。自2004年修编《北京城市总体规划（2004～2020）》，时隔仅10年，北京城已不堪重负，不管是“补充”、“调整”，还是新一轮修改，庞大而“臃肿”的北京城都必须做新一轮的愿景安全规划。无论是北京重修规划，还是筹谋京津冀共同体，都在一定程度上昭示出：为北京减负要走上实施阶段。疏解非首都核心功能问题，同时强调北京的发展再不能“摊大饼”，因为其已使北京处于生态安全、公共安全、资源安全几大脆弱风险包围之中，已显现出发展中数不清的“负面清单”。
　　北京总体事故灾害面临的形势可归纳为：城市运行相当脆弱，任何外力干扰都会致城市运行不稳定；自然灾害威胁加剧，突发性强，防不胜防；事故灾难频发高发，无数在建超高层、地下空间设施等成为北京隐患中的“炸弹”；公共卫生事件不容忽视，北京70%以上的能源供应自外省市，疫情及食品安全风险持续存在，特别是“大发展”理念下的无序增长，为有效的城市综合减灾规划形成难以克服的障碍。
2013年一季度国务院安委会下发《关于开展安全发展示范城市创建工作的指导意见》，对于北京市、长春市、杭州市、广州市等城市，共提出九项重点任务指标，其中与编制城市防灾减灾规划有直接意义的是：坚持淘汰落后产能以调整经济结构，着力发展本质安全型企业，着力提高事故救援和应急处置能力等。
　　这一点的重要性可以通过2012年1月30日及31日印度两次大停电来验证。停电分别使3.7亿人和6亿人坠入黑暗，就停电事故影响到的人口数量论，创下世界大停电史排行榜的冠亚军。中国虽然有防止大停电事故的“三道防线”之秘密“武器”，但我国的电网网架结构相当薄弱，由于北京等大城市的电能供给主要依赖外部，不仅20年内有较严重的停电事故，未来也不排除大面积事故断电之危险性。供电作为城市生命线系统的关键子系统，足以影响生命线系统主链条的各子系统，应该说，事故断电是在挑战当代城市社会的底线。