刘喆

 

    近日，国务院下发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》），提出以环境公用设施、工业园区等领域为重点，改进固有的政府管理和环境服务模式，创立新机制，培育环境污染第三方治理市场。今后，第三方治理将逐步成为业内新常态。本报记者日前采访了相关专家及城市主管部门有关人士，以进一步厘清和正确把握政策信号。

 

    治污新机制——“排污者付费、第三方治理”

 

    中国城市建设研究院总工程师徐海云认为，我国过去实行的“谁污染、谁治理”政策在实践中很难落实。比如一个企业产生的固体废弃物由于量小，如果由企业自行处理，将面临处理成本高或没有场地来处理等困难。而《意见》中提出“排污者付费、第三方治理”，由污染排放者支付必要的费用，以用于治理其造成的污染。这种把费用付给第三方即独立的污染治理方，以达成环境治理目的，成为一种新的治污机制。一是有利于使污染处理设施规模化、集约化建设，专业化运营，二是有利于政府监管。

 

    此外，他认为，“第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体”的规定，可增强排污企业治污的内生动力。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利 这种权利通常以排污许可证的形式表现 ，以此对污染物的排放进行控制。它是政府用法律制度将环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合，以控制环境污染的一种较为有效的手段。我国排污权交易制度还处在探索发展阶段，目前，碳排放由国家发改委主管，COD、二氧化硫治理工作由环境保护部主导。

 

    上海环境卫生工程设计院院长张益也认为，“谁污染、谁付费”相比过去提的“谁污染、谁治理”是对环境污染治理模式提出了创新性意见。特别是《意见》中提到的坚持排污者付费、坚持市场化运作、坚持政府引导推动这三个原则，是宏观层面政策性指引。

 

    环境绩效合同——服务与管理的双赢

 

    《意见》提出：“对以政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治，采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。”其中的“城镇污染场地治理和区域性环境整治”指的边界是什么呢？徐海云说，政府为责任主体的城镇污染场地主要指场地的污染责任者是政府或已经倒闭的企业。如一些污染场地是以前国有或集体企业生产造成的，但这些企业可能已经不存在了，再就是遗留的垃圾堆放场等。区域性环境整治主要指跨行政区域或较大行政区范围的污染治理，如太湖流域环境整治。

 

    绩效合同管理与以往的合同管理有很大的不同。张益认为，首先，过去的工程总承包没有提绩效。就这一点来说，是对环保企业的重大利好。它延续了政府以往的公用事业特许经营模式，并与现有的广义PPP结合，为第三方治理可采用总承包形式提供了一个参照平台，它包括了规划、设计、环评、设备制造等环节。其次，对污染企业也是利好。比如《意见》中规定，第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体。最后，对细分产业也是利好，如土壤修复和村镇环境治理。

 

    广州市城市管理委员会科技信息处副处长熊孟清提出，绩效合同管理要结合实际建立清单制度，从第三方参与、权责分配、市场开放和目标优化等方面细化与规范，保证有足够的环境污染治理项目。同时，要保证这些项目由最合适的第三方承接，并保证治理实效。为实现这一目的，可以建立治理目标清单，做好治理前的本底调查，合理确定治理要素及其子项的治理目标。如，合理确定垃圾治理的无害化、资源化、减量化、社会化、居民满意度、经济效益、分流分类、物质利用、能量利用、填埋处置等指标，保证目标具体、可衡量、可达、与其他目标或事件相关和具有明确的实现期限，以科学考核考评第三方治理绩效。

 

    全过程监管——保障公共环境权益

 

    《意见》中提出要“健全监督机制，实行准入、运营、退出全过程监管，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的环境服务公司列入黑名单，定期向社会公布。”那么，作为政府主管部门该如何完善上述机制呢？

 

    熊孟清认为，政府部门要加大对企业环境污染的监督与执法力度，倒逼排污者向第三方开放治理市场。比如可以充分利用第三方清单，建立第三方诚信档案和信用累积制度和评价监督信息共享与公开平台，定期发布黑名单；强化招投标和治理过程中程序、绩效、市场负面清单、法律法规标准执行情况、国有资产使用状况等主要环节的监督；推进综合执法，强化司法介入，维持市场秩序、效率、正义与公平，防止相关方利益勾结、制污排污。

 

    健全合作模式——保障环境服务有效供给

 

    政府部门如何增加环境基本公共服务有效供给？在推动环保产业发展时，政府该通过怎样的方式参与到第三方治理中？

 

    熊孟清认为，保障公共环境服务有效供给，就是要开发开放市场，健全合作模式，推动第三方治理，完善公有公益，引导私有公益。如建立市场开放清单，引导排污者将治污作业及相关服务（包括流程管理、技术开发与咨询、监督监测、宣传教育等）独立或捆绑式外包给第三方；鼓励在生态环境恢复、第三方交易平台、宣传教育等项目上采用捆绑方式划片区域性整体治理，明确限期治理项目，扩大市场规模，增加利润点，整合利益链。

 

    至于政府以何种形式参与到第三方治理中，主要取决于治理项目的市场化能力（指数）。市场化能力高的领域或项目，如垃圾的分类服务、收运和物质利用等，可采用完全市场化的合同业务管理模式，排污者向第三方购买服务，第三方承担全部或大部分投资风险和业务管理工作，政府只需加强规范与监督；对市场化能力一般的领域或项目，如垃圾的资源化利用，可采用承包、租赁、特许管理和BOT特许管理等委托模式，排污者将业务连带完成业务所需要的设施委托给第三方经营的方式，这需要在政府引导下进行市场化运作，政府主要利用经济手段加以引导；市场化能力低的领域或项目，如垃圾填埋处置、应急项目、排污权交易等，则应由政府主导并通过公私合营 PPP 方式进行企业化运作。

 

    环境服务商：准备好了吗？

 

    作为环境服务商，如何提升污染治理效率和专业化水平？

 

    中关村汉德环境观察研究所所长助理王哲认为，第三方运营市场的促进不仅催生了第三方治理市场，对环境服务商自身能力建设和定位也提出了更高的要求。因此，对于环境服务商来说，选择自身的环境服务定位应当是企业战略的第一步。

 

    第二步是围绕这个服务对象，贴近客户，积累服务案例和服务能力，推动服务标准化和精细化，形成独特的专项环境服务知识管理体系，并在实践中不断完善这个体系。更专业的环境服务公司，会成为污染主体在环境服务领域的专业顾问，可以提供政策、技术、运行维护等多方面的指导。此外，促进环境咨询机构以相应的案例、模式追踪和防范性条约为实践的项目落地，同样有价值。尤其要提出的是，环境咨询和治理模式设计应该前置于服务合同。