□ 金磊

　　2015年5月12日,我国迎来第七个“防灾减灾日”，国家减灾委确定了“科学减灾，依法应对”的主题，并强调要从“科学与依法”、“知识与技能”、“风险与隐患”、“完善预警”四个方面入手，理性思考中国城市防灾减灾现状，认真梳理中国城市及其城市群在防灾能力建设上的承载力，直面全国各地已投入的“十三五”防灾安全规划编制，特别是诸如“京津冀一体化”后将显现的综合应急能力欠研究评估、缺少建设与整合设计，人们不免提出质疑：何为中国城市安全减灾管理的法制保障？何为城市综合减灾有效的管理体制与机制？何为城市安全发展可行的政策工具？何为真正可依靠的社会共筑的安全建设的纲领？何为医治城市运行“病症”的发展良策？要回答这些问题，城市管理者要在法治思维下，规范推进并提升面向新常态的战略，站在中国新型城镇化建设的基点上，尽快从中央到地方落实“城市防灾立法”的编研问题。

　　城市综合减灾再审视
　　中国城市群综合承载力分析研究表明，联合国教科文组织早在20世纪80年代就提出一系列发展承载能力问题，如土地、水资源、矿产资源、森林资源、人口资源等，这些早已与城市发展的社会经济能力、社会应急救援、社会备灾响应等产生了密切关联，不考虑城市安全减灾能力建设承载力极限的规划设计，是城市发展的大忌。
　　2015年初由中国社科院和首都经贸大学联合发布的《京津冀蓝皮书 京津冀发展报告（2013）》明确提出，北京的综合承载力已经入危机状态，尽管报告并未专门从“四大灾种”上列出北京面对的危机态，但以下几方面数据令人震惊：京津冀地区人口严重超载，现有水资源仅能承载六成人口使用，环境公害致使京津冀“三地”雾霾橙色预警是“常态”，京津冀“三地”在长三角、珠三角城市拥堵中居“首位”，而北京又是最拥堵地，表现出的城市道路承载力“之灾”。究其根源，在于首都大发展的功能过度集中、“职能失衡”，城市规划未能起到真正调整之作用。面对以北京为代表的城市综合承载力超警戒线的事实，面对京津冀“三地”固有的自然灾害与人为灾害的“危险源”，迫切需要站在城市宏观层面进行综合立法。
　　事实上，由于现有防灾减灾立法缺乏，无论在源头上理清安全职责、在规划实施中化解问题隐患、强化常态下的督促检查，以至于在全社会开展规划为先的安全文化教育都无法可依。这些足以说明，城市防灾减灾的立法保障与执行的确处于“真空地带”，中国城市安全必须告别城市综合减灾无专门立法的困境。

　　对城市综合减灾立法的思考
　　此次我国“立法法”修正案，即将赋予地方更多立法权，为强化城市防灾减灾立法铺平了道路。为此我提出三点建议与思考：
　　第一，“北上广”及四大直辖市应率先针对自身城市安全特性，编制《城市防灾减灾条例》，它将从综合风险防范、安全减灾发展与安全城市建构上提供“中国城市样板”，它将使中国呼吁了近20年的综合防灾减灾理念落到实处。“十三五”规划应将该内容率先纳入。
　　第二，从大城市灾难及酿灾潜势入手，通过立法及执法提升城市应对突发事件的可恢复力。全球城市风险管理与灾害防御是迫切的难题，只有从城市功能与系统的脆弱性出发、只有用法治建设有效的治理与协调机制、只有深入展开“城市恢复力行动”，城市防灾与社会治理现代化才会在强调科学有效的同时，提升可实施性。
　　第三，安全城市建设是长期性、复杂性、艰巨性任务，必须注重城市各环节安全发展法规的系统性、整体性与协同性，《城市防灾减灾条例》的编研立法过程，正是普及安全文化意识的最有效行动。
   
    　城市综合减灾需立法保障
　　十二届全国人大三次会议已通过了“立法法”修订，它使持续升温的“法治中国”有了依据。
　　伴随着2015年3月第三届世界减灾大会在日本的召开，《联合国千年宣言》迎来“大考”的关键期。面对“立法法”破题所带来的一系列利好消息，已运行多年的《国家突发事件应对法》尚未提及修改，城市安全防灾及应急综合管理迫切需要的“综合减灾立法”仍石沉大海，中国安全健康领域立法还未跳出“头疼医头”的“圈子”，从城市综合减灾需要的“精细化管理”出发，“立法法”赋予的城市安全减灾条例的编研，应该成为最为根本的“精细化管理”之道。
　　城市综合减灾立法，涉及城市结构、城市要素、突发灾难类型应对等多方面问题，只有从安全城市内涵及其持续改进的大视野出发，只有靠依法管理的城市主体、资源、制度、文化等综合要素的控制，才有希望建立起可持续改进的综合减灾的干预模式。
　　从一个城市涉及安全减灾的事故灾难管理上看，要真正做到风险防范、真正做到预防为先，怎么能没有一部站在城市载体层面的属地安全管理的“大法”呢？早在10年前，笔者曾组织北京减灾协会专家，完成了由北京市人大常委会法制办公室立项的《北京市防灾减灾条例》（专家建议稿）的编研，该项目从我国大城市减灾法制的问题与缺陷入手，对比了发达国家及世界城市的灾害立法，提出了“十二五”期间北京城市综合减灾法制建设的构想。作为城市防灾减灾基本法规，其要点的“核心”体现在综合上，与现有国家各单灾种法规相比，它突破了3点：在灾害管理上打破部门分割的单灾种管理体制，实现多部门的有机整合与高度协同；在灾害的应对上，要涵盖所有灾种，涵盖灾害成长的全过程，既包括常态下的预防管理，也包括灾害下的应急救援、灾后恢复的全过程；借鉴发达国家经验，对灾害可能出现的新形态、新特点及巨灾防范予以最大危险下法律赋予的预研究。遗憾的是，此课题迄今没有真正纳入北京市人大立法编制日程，一直在等待之中。
　　必须引起注意的是，高速发展的中国大中城市已经呈现出难以避免的灾害风险。何为关键城市安全保障的风险指标？何为选定关键风险指标后的设定阀值？何为城市发展最不容许出现的风险及阀值下限或警戒度？都为城市安全立法提供了必须的前瞻性思考。